Institutioner, køn og adfærd: Har personlige karakteristika betydning i den offentlige sektor?

Projektets formål og problemstilling

Formålet med dette forskningsprojekt er at undersøge, om offentligt ansattes personlige karakteristika har betydning for deres individuelle og kollektive opgavevaretagelse. Dermed testes to konkurrerende udsagn i forvaltningslitteraturen: At hhv. institutionerne og individuelle aktører har størst betydning for adfærden i den offentlige sektor. Helt konkret undersøger vi betydningen af de ansattes køn. Alternative personlige karakteristika er fx etnicitet, alder og social baggrund. Begrundelserne for at vælge køn er for det første at integrere kønsvariablen i forvaltningsforskningen, og for det andet er køn et evigt eksisterende fænomen, og i næsten alle organisationer findes variation på køn. For det tredje fremtræder eksisterende kønsforskelle og deres betydning for adfærd næsten som en selvfølgelighed i den almene befolkning, uden at det er blevet undersøgt til bunds, selvom undersøgelser dog har påvist kønsbetingede forskelle i offentligt ansattes selvbeskrivelse af adfærd (Nielsen, 2004). For det fjerde findes ingen undersøgelser, der belyser den relative betydning mellem institutioner og køn i en dansk kontekst, og endelig giver fokus på køn os for mulighed for at tage udgangspunkt i en række initialforskelle mellem de to køn identificeret af andre forskningsretninger.

Adfærden på individniveau undersøges hos 12 forskellige medarbejdergrupper, hvor institutionelle forhold i form af regler og normer i varierende grad er bindende for adfærden. Mens der eksempelvis gælder nøjagtige regler og faste normer for hospitalsfarmaceuters udskrivning af medicin, er uddannelsesvejledningen på gymnasierne hverken reguleret af regler eller normer. Forventningen er, at personlige karakteristika har størst betydning i sidstnævnte tilfælde. På kollektivt niveau undersøges betydningen af institutionelle forhold og personlige karakteristika ved at se på, om kønssammensætningen blandt medarbejdere og ledelse i offentlige organisationer med varierende institutionaliseringsgrader har betydning for den organisatoriske performance. Forventningen er, at større diversitet (i dette tilfælde mere ligelig kønsfordeling) fremmer den organisatoriske opgavevaretagelse.

Projektets problemstilling er altså, hvordan institutionelle forhold i den offentlige sektor betinger køns betydning for offentligt ansattes individuelle og kollektive opgavevaretagelse.

Projektets samfundsmæssige relevans

Skal vi forvente et andet miljøtilsyn, hvis den tilsynsførende er en mand frem for en kvinde? Bliver unge gymnasieelever vejledt anderledes om uddannelsesvalg af en kvindelig vejleder end af en mandlig? Varetages ældrerengøring ens uafhængigt af køn? Er kvindelige lærere bedre til at lære børnene at fortolke digte, mens de mandlige lærere klarer sig bedre i matematiktimerne? Skaber et fx blandet lærerkollegium bedre resultater end et ensidigt mandligt eller kvindeligt? Er der forskelle på, hvordan kvindelige og mandlige styrelsesdirektører performer i forbindelse med kontraktstyring?  Vi ved det ikke, da den eksisterende viden om sammenhængene mellem institutioner, køn og adfærd i den offentlige sektor er relativ sparsom. Dette hul i vores viden om betydningen af offentligt ansattes personlige karakteristika bidrager projektet til at lukke.

Ud over at levere information og be- eller afkræfte eksisterende myter i befolkningen i almindelighed vil projektet også kunne forbedre beslutningstageres muligheder for at styre og udvikle den offentlige forvaltning. Viden om, hvorvidt, hvordan og under hvilke forhold køn betyder noget for offentligt ansattes adfærd, kan således anvendes strategisk i relation både til rekruttering af medarbejdere, ledere og bestyrelsesmedlemmer og til den daglige planlægning af arbejdet. Desuden vil det være brugbar viden i bestræbelserne på at skabe løn- og incitamentsstrukturer, som giver mænd og kvinder i den danske offentlige sektor lige karriere- og lønmæssige muligheder.

Projektets teoretiske udgangspunkt og relevans

Forvaltningsforskningen har i mange år diskuteret, om institutionerne eller aktører i disse institutioner har størst betydning for adfærd. Mens repræsentativ bureaukratiteori (Meier & England, 1984; Thieleman & Stewart, 1996; Meier & Bohte, 2001) ser individet med dets personlige karakteristika som vigtigst, vægter nyinstitutionel teori institutionerne højere (Hall & Taylor, 1996; March & Olsen, 1989; Ostrom (1991; 1990). De to positioner kaldes også ’ mennesker uden organisation’ og ’organisation uden mennesker’ (Lægreid & Olsen, 1978). Dette projekt søger at bygge bro mellem de to positioner ved at tale om ’organisationer med mere eller mindre plads til mennesker’. Dermed trækker projektet på såvel repræsentativ bureaukratiteori som nyinstitutionalisme. Men ét er at tale om organisationer med mere eller mindre plads til mennesker, noget andet er, om variation på de personlige karakteristika forbedrer den organisatoriske performance. For at belyse dette trækker projektet på diversitetslitteraturen (White & Rice, 2005; Bell, 2006; Murrell & James, 2001).

                      Repræsentativ bureauteori (Long, 1952; Meier, 1975; Meier & Nigro, 1976) har siden 1950erne undersøgt betydningen af offentligt ansattes personlige karakteristika. Teorien har især beskæftiget sig med etnicitet (White & Rice, 2005; Bell, 2006; Murrell & James, 2001; Webber & Donahue, 2001), men de ansattes køn har også haft en vis bevågenhed (Nicholson-Crotty & Meier, 2002; Keiser et al., 2002; Meier, Mastracci & Wilson, 2006; Hindera, 1993; Saidel & Loscocco, 2005). Studierne har imidlertid fokuseret på en meget specifik del af de ansattes opgavevaretagelse, nemlig adfærd knyttet til problemstillinger, som aktører kan have en særlig interesse i på grund af deres personlige karakteristika (fx domme i sexchikane- eller voldtægtssager). Litteraturen er desuden hovedsagelig amerikansk, hvorfor dens resultater ikke nødvendigvis kan overføres til danske forhold. Repræsentativ bureaukratiteori har endvidere primært undersøgt adfærd på organisationsniveau f.eks. ved at sammenligne opklaringsgraden af voldtægtssager i politikredse med eller uden kvindelige politiansatte (Nicholson-Crotty, J. & Meier, K. (2002). Kun få mindre studier (Malleson, 2003; Nielsen, 2004; Williams, 1999) har belyst sammenhængen mellem offentligt ansattes køn og deres generelle – ikke kun interessespecifikke - individuelle opgavevaretagelse, og det samme gælder etnicitet. Vi ved således lidt om personlige karakteristikas betydning for generel adfærd i den offentlige sektor, hvilket immervæk er langt størstedelen af de handlinger, som offentlige ansatte udfører hver dag landet over.

                      Såfremt repræsentativ bureaukratiteori udvides til også at omfatte generel adfærd, kan man med rette spørge, hvorfor køn overhovedet skulle påvirke den del af adfærden i den offentlige sektor, der ikke vedrører områder med kønsspecifikke interesser. Her trækker projektet på socialpsykologisk, sociologisk, økonomisk og biologisk forskning om forskelle mellem de to køn. Projektet ser således kønsforskelle som et produkt af flere komponenter, hvor biologiske forhold skal ses i sammenhæng med socialiserings-, konstruktions- og meningsdannelsesprocesser, der medvirker til at definere kønsforskelle i de konkrete kulturelle og politiske sammenhænge. Der er imidlertid ikke enighed i litteraturen om, hvorvidt og hvordan kønnene initialt er forskellige. Især fra socialkonstruktivistisk side argumenteres (Eagly & Johannesen-Schmidt, 2001; Alvesson & Billing, 2000; Claes, 1999, Marshall, 1993; Acker 1992a+b) imod eksistensen af sådanne initiale forskelle. For os er det imidlertid ikke så væsentligt, om initialforskellene er medfødte eller ej, men derimod om de eksisterer, før en medarbejder træder ind i rollen som offentligt ansat, og dermed betinger adfærd. Med initialforskelle menes altså fundamentale dispositionsmæssige forskelle, som kan knyttes til det fysiske køn, og som (vi forventer) eksisterer, før man træder ind i rollen som offentligt ansat. Årsagen til disse forskelle er ikke nødvendigvis biologisk, men kan også skyldes sociale påvirkninger i barndommen og ungdommen. Sammenhængen mellem køn og disse initiale evner er næppe deterministisk forstået sådan, at nogle mænd eksempelvis er bedre til at udvise empati end den typiske kvinde. Men forskellige forskningsretninger har kunnet identificere en kønsforskel i aktørers initiale evner. Spørgsmålet er imidlertid, om det medfører variation i den faktiske adfærd: Det er det, projektet undersøger.

Hjerneforskning har vist, at mænd og kvinders hjerneprocesser på afgørende vis er forskellige. Kvinder har initialt en bedre evne end mænd til at tænke og handle empatisk, mens mænd initialt er bedre end kvinder til at tænke i systemer (Baron-Cohen, 2003, Knudsen 2007). At udvise empati er spontant at sætte sig ind i andres tanker og følelser samt intuitivt at indstille sig herpå, mens evnen til systematisk tænkning handler om at forstå og skabe systemer (Baron-Cohen, 2003: 21). Den systematiske tankegang gør, at man dels kan fokusere på regelmæssigheder, det generelle og årsager, og dels kan søge at opnå kontrol ved at skabe eller følge systematiske arbejdsgange og handlemåder.

                      En anden initialforskel mellem kvinder og mænd er graden af konkurrencemindedhed. Såvel økonomiske som socialpsykologiske undersøgelser peger på, at mænd i højere grad end kvinder har præference for at indgå i konkurrencesituationer (Gupta, Poulsen & Villeval, 2005; Gneezy, Niederle & Rustichini, 2003; Niederle & Vesterlund, 2005; Ahlgren & Johnson, 1979).

                      Endelig kan kvinder i højere grad end mænd multitaske og varetage multiple roller. Undersøgelser af både neuropsykologisk og sociologisk karakter viser, at kvinder bedre end mænd kan håndtere flere såvel praktiske som mentale projekter på én og samme tid (Pease, 2001: 63-64). Kvinder er således bedre end mænd til at holde flere bolde i luften, og ved siden af det faglige arbejde er kvinder i højere grad end mænd i stand til at tænke på, planlægge og koordinere familieforhold (Bonke, 2000 & 2002; Dam, 1994), sociale netværk (Cross & Madson, 1997) samt småfunktioner på jobbet – i form af fx fredagsrundstykkerne, huske fødselsdage, ordne sommerfest og julefrokost og i det hele taget påtage sig ekstraopgaver (Nexø-Jensen, 1993: 243-258; Rasmussen & Kristiansen, 2004; Gray, 2002: 73-84). Sammenfattende tager projektet således udgangspunkt i fire initialforskelle:

• Kvinders initiale evner til at udvise empati er bedre end mænds
• Mænds initiale evner til at tænke systematisk er bedre end kvinders
• Mænd ønsker i højere grad end kvinder at indgå i konkurrencer
• Kvinder er bedre til at varetage multiple opgaver samtidigt

Disse initialforskelle er projektets fundament for at udvide repræsentativ bureaukratiteoris forventning om, at personlige karakteristika har betydning for adfærden. Udover at udvide repræsentativ bureaukratiteoris adfærdsbegreb bidrager projektet også til at klargøre den teoretiske baggrund for overhovedet at forvente kønsforskelle. Repræsentativ bureaukratilitteraturen diskuterer ikke særlig eksplicit, hvorfor der som udgangspunkt er interesseforskelle mellem kønnene. Projektets primære bidrag til repræsentativ bureaukratiteori ligger imidlertid i inddragelsen af institutionel teori og påstanden om, at institutionerne betinger effekten af offentligt ansattes personlige karakteristika. Forskellen mellem repræsentativ bureaukratiteori og vores projekt er illustreret i figur 1.

Figur 1: Forskel mellem repræsentativ bureaukratiteori og projektet:

Hovedpåstanden i institutionel teori er, at institutionerne har stor betydning for adfærden. I sin mest ekstreme form bliver det i den offentlige sektor til positionen ’organisation uden mennesker’. Et eksempel er den weberianske bureaukrat, hvis handlinger er et produkt af den organisation, vedkommende tjener (Lægreid & Olsen, 1978: 20; Weber, 1982: 126-127). Personlige karakteristika forventes ikke at spille nogen rolle. Adfærd formes af de formelle og uformelle regler, der findes i organisationen. Ny-institutionalister er generelt enige om, at menneskelig adfærd i nogen grad – men ikke fuldstændigt – er betinget af forskellige typer formelle og uformelle institutionelle regler og normer, der påbyder og forbyder givne handlinger (Peters, 1999). På trods af både ontologiske og epistemologiske forskelle mellem de ny-institutionelle teorier er alle ny-institutionalister enige om, at individuelle handlinger har betydning, men at menneskelig adfærd i nogen grad – men ikke fuldstændigt – er betinget af forskellige typer formelle og uformelle institutioner, der foreskriver, begrænser, men også muliggør handlinger i organisationer (Peters, 1999, Scott 2001). Institutionerne kan have mange udformninger. I litteraturen sondres der mellem regulative, normative og kulturelt-kognitive institutioner (Scott 2001:52). Til de regulative institutioner (Ostrom, 1991; 1990) henregnes fx love og andre hierarkisk fastsatte regler. De normative institutionelle forhold (March & Olsen, 1989) er fx normer og værdier som udvikles enten i enkelte organisationer, mellem organisationer eller indenfor en given profession. Til de kulturelle-kognitive institutioner (DiMaggio & Powell, 1991; Meyer & Rowan,1991) henregnes fx administrative praksisser og rutiner der over tid bliver taget for givet som den rette adfærd i en given organisation. Kernen er imidlertid, at institutionerne fungerer som regulerings- , socialiserings- og fortolkningsmekanismer, der betinger individuelle karakteristikas effekt på adfærd. Denne tankegang står i modsætning til repræsentativ bureaukratiteoris ide om ”mennesker uden organisation’, hvor medarbejderen ses som et færdigformet produkt, der ikke lader sin adfærd præge af hverken formelle eller uformelle organisatoriske forhold. Vores påstand er imidlertid, at organisationer og institutioner kan give mere eller mindre plads til, at de personlige karakteristika kan spille en rolle. Vi ser altså de to forklaringer som komplementære. Vi argumenterer med baggrund i nyinstitutionalisme og repræsentativ bureaukratiteori for, at ansattes adfærd er et produkt af både formelle og uformelle institutionelle forhold og personlige karakteristika – herunder køn.

Institutionerne kan som nævnt have mange udformninger. Vi ser primært på love, andre hierarkisk fastsatte regler og professionelle normer. Institutionaliseringsgraden forstås således som omfanget af lovgivningsmæssige, organisatoriske og professionelle normer og regler. Vi diskuterer nedenfor, hvordan de forskellige institutioner konkret forventes at påvirke adfærden, men kernen er, at institutionerne fungerer som regulerings- og socialiseringsmekanismer, der betinger effekten af individuelle karakteristika. Med ny-institutionalismen nuancerer vi derfor påstanden om adfærdsforskelle mellem kønnene til projektets gennemgående forventning: Institutionerne i den offentlige forvaltning betinger køns betydning for adfærden, således at betydningen falder med stigende institutionaliseringsgrad.

Figur 2: Projektets teoretiske model

Som illustreret i projektets teoretiske model (figur 2) undersøger vi, hvorledes offentligt ansattes køn påvirker adfærden. Institutioner udgør en meget vigtig interagerende variabel, hvilket nødvendiggør specifikke teorier om, hvilke typer af institutioner der kan påvirke adfærd og på hvilken måde. Projekterne inddrager i den forbindelse markarbejderteori, professionssociologi samt teorier om betydningen af forvaltningsområders funktion og politiseringsgrad.

Markarbejderteorierne (Lipsky, 1980; Winter, 2001 & 2002; Brehm & Gates, 1999) henleder opmærksomheden på den lovgivning, som de offentligt ansatte opererer i forhold til. Den indeholder i varierende grad generelle handlingsnormer for den ønskede adfærd (Nielsen, 2002: 34). Endvidere er der forskel på, hvor meget interne administrative retningslinjer regulerer de ansattes adfærd (Nielsen & Lindemann, 2006). For nogle offentligt ansatte er skønnet i jobudførelsen altså forholdsvist lille, mens det for andre er stort. Hvor stort et skøn, offentligt ansatte har, forventes at have betydning for effekten af deres køn. Jo større skønnet er, desto større betydning forventes de nævnte initialforskelle mellem mænd og kvinder at have for adfærden. Tidligere studier har nemlig vist, at stort skøn medfører variation i måden, hvorpå jobbet udføres (Brehm & Gates, 1999; Egelund & Thomsen, 2002; Nielsen, 2004). Projektet er derfor bl.a. designet med henblik på at sikre variation i graden af skøn.

Professionssociologi (Johnson, 1981; Roberts & Dietrich, 1999; Freidson, 2001; Andersen, 2005a) understreger vigtigheden af normer med gyldighed inden for en given faggruppe. Sådanne professionelle normer sætter grænser for acceptabel adfærd under bestemte omstændigheder (Andersen, 2005a: 25, Bjørnholt, 2006) og kan dermed have betydning for, om køn påvirker adfærden. Tidligere undersøgelser har vist, at adfærden på et givent område ensrettes, hvis der eksisterer faste professionelle normer (Andersen & Blegvad, 2003; Iversen & Lurås, 2000; Serritzlew & Andersen, 2006). Argumentet er, at hvis faste professionelle normer regulerer adfærden, følger de ansatte under alle omstændigheder disse. I så fald vil køn ikke have nogen effekt på adfærden. Omfanget og fastheden af eventuelle professionelle normer inddrages derfor som en vigtig institutionel faktor.

Endelig kan forvaltningsområders funktion og politiseringsgrad i varierende omfang og på forskellig vis betinge de ansattes adfærd (Wilson, 1989; Salomonsen, 2003; Saidel & Loscocco, 2005). Hvis funktionsområdet er meget snævert defineret, begrænses lederens individuelle handlerum og dermed reduceres betydning af personlige karakteristika for både ledernes og de ansattes adfærd. Det samme forventes hvis området er meget politiseret idet omverdens og ikke mindst de politiske lederes opmærksomhed skærpes i forhold til den enkelte organisation, dens prioriteringer og performance.  

Sammenfattende tester projektet to konkurrerende udsagn i forvaltningslitteraturen: At hhv. institutionerne og aktørers personlige karakteristika har størst betydning for adfærd i den offentlige sektor. Ambitionen er at finde ud af, hvornår institutionerne giver plads til, at de personlige karakteristika (her køn) har betydning. Det selvstændige teoretiske bidrag er således kombinationen af de to perspektiver. På den baggrund skal projektet bibringe med en øget forståelse af, under hvilke institutionelle betingelser køn har betydning for adfærden i den offentlige sektor. Det teoretiske bidrag er således til forvaltningslitteraturen – især til repræsentativ bureaukratiteori og institutionel teori.

Som i et hvert andet projekt er der en potentiel mulighed for, at vi gennem analyserne finder såkaldte nul-findings – altså, at køn viser sig ikke at have betydning for adfærd uanset institutionel indretning. I så fald er konklusionen ikke, at der ikke findes initiale kønsforskelle, ej heller, at de undersøgte institutioner (skøn og graden af professionelle normer) begrænser betydningen af køn, da disse netop varierer i designet og dermed burde skabe variation i køns betydning for adfærd. Vores hypotese om, at de undersøgte institutioner betinger køns betydning, ville med andre ord blive falsificeret. Til gengæld vil nul-findings indikere, at der finder enten selvselektion eller rekrutteringsselektion sted, før en medarbejder træder ind i en organisation, således at de mænd og kvinder, som i en given organisation varetager en bestemt jobfunktion, allerede ved ansættelsestidspunktet er mere ens - evne- og dispositionsmæssigt - end gennemsnitlige mænd og kvinder. Tidligere forskning, herunder fx ledelseslitteraturen (Alvesson & Billing, 2000), hvor der må siges at være væsentlige selektionsmekanismer, viser kønsbetinget variation i faktisk adfærd. Vi finder derfor ikke sandsynligheden for nul-findings markant. Spørgsmålet om selvselektion er imidlertid i sig selv interessant, og på grund af den potentielle mulighed for nul-finding vil vi i delprojekternes mere kvalitative dele være opmærksomme på problemstillingen som et potentielt bidrag til fortolkning af analysernes resultater. Endvidere sikrer delprojekternes design og metode- og kildetriangulering to testarenaer; nemlig data vedr. selvbeskrivende adfærd og data vedr. faktisk adfærd. Projektets design kan være med til at belyse spørgsmålet om selvselektion vs. institutionelle forhold. Hvis vi finder kønsmæssige forskelle i selvbeskrivelserne, men ikke i den faktisk adfærd, tyder det på, at institutionerne begrænser køns betydning for adfærd.

Projektets delelementer og praktiske gennemførelse

Hvert af de tre delprojekter konkretiserer de forventede sammenhænge mellem institutioner, køn og adfærd. De tre delprojekter supplerer hinanden dels ved at fokusere på hhv. medarbejderes og lederes adfærd dels ved at fokusere på adfærd i hhv. snæver og bred forstand. Delprojekt 1 og 2 undersøger således medarbejdernes adfærd, mens delprojekt 3 fokuserer på lederne. Delprojekt 1 tester projektets overordnede påstand om medarbejdernes individuelle adfærd i forbindelse med opgavevaretagelse generelt og undersøger, hvordan løser de den substantielle opgave, de er ansat til at varetage. Delprojekt 2 og 3 ser derimod især på adfærd i forhold til performance. Organisatorisk performance forstås som, i hvilken grad organisationen lever op til de hierarkisk/politisk fastsatte performanceindikatorer. Delprojekt 2 undersøger således, hvorvidt organisationens kønsmæssige sammensætning i samspil med de institutionelle forhold påvirker performance. Delprojekt 3 undersøger, hvorvidt lederens køn og dermed de forventede initialforskelle har betydning, dels for hvilke performanceindikatorer som fastsættes i forbindelse med kontraktstyring, og dels for lederens individuelle samt organisationens kollektive performance i henhold hertil. Både på tværs af delprojekterne og internt i disse belyser vi forskellige adfærdsmål, hvilket er i tråd med vores ambition om at udvide repræsentativ bureaukratiteoris snævre fokus på interessespecifik adfærd til mere generel – ikke kun interessespecifik – adfærd.

Sammenhængene mellem institutioner, køn og generel ledelsesadfærd er relativt velbelyste (fx Billing, 1997; Sloth Carlsen & Toft, 1986; Billing & Alvesson, 1989; Højgaard, 1990 & 1991; Bjerrum, 2004; Arhén, 1996; Denmark, 1977; Powell, 1989; Fondas, 1997; Bass, 1990; Nichols, 1996; Kelly et al., 1991). Projektet har derfor prioriteret at medvirke til at lukke hullet i vores viden om effekten af køn på de tre øvrige former for adfærd. Tabel 2 skitserer således, hvorledes de tre delprojekter supplerer hinanden.

Tabel 2: Delprojekternes fokus

For alle delprojekterne gælder det, at vi analyserer adfærd på områder med varierende institutionaliseringsgrad. Den gennemgående påstand om, at institutionerne har betydning for køns påvirkning af adfærden, undersøges i de tre delprojekter på følgende vis:

•        Delprojekt 1 sammenligner mandlige og kvindelige ansattes adfærd på en række områder, som varierer på hhv. omfanget af skøn og eksistensen af faste professionelle normer. Det er ældrerengøring, hegnsynssager, uddannelsesvejledning af gymnasieelever, miljøtilsyn, byggesagsbehandling, skatteligning, hospitalsfarmaceuters medicinudskrivning, børnetandlægers kariesbehandling og lægers fertilitetsudredning.

•        Delprojekt 2 undersøger betydningen af de ansattes køn og af organisatorisk kønsdiversiteten for adfærden på områder med hhv. faste og mindre faste professionelle normer. Sammenhængen mellem den undersøgte adfærd og den organisatorisk performance belyses også. Konkret ser vi for det første på universitetsforskning, hvor vi bl.a. undersøger undervisningsevalueringer og antallet af forskningspublikationer. For det andet analyseres folkeskoleundervisning, hvor performanceindikatorerne er elevernes karaktergennemsnit og testresultater i forskellige fag. For det tredje undersøges to statslige styrelser, hvor fokus er på sagsbehandlingstid og -kvalitet.

•        Delprojekt 3 undersøger statslige styrelser. Det centrale er, om de institutionelle forhold, der udgør og omgiver de enkelte styrelser, neutraliserer eller forstærker effekten af køn. Projektet undersøger, om toplederes køn har en betydning for deres individuelle og organisatoriske performance i forbindelse med kontraktstyring i de danske statslige styrelser. Derudover belyses det, dels hvilke performanceindikatorer der formuleres i kontrakter for henholdsvis mandlige og kvindelige topledere, dels hvorvidt og hvordan mandlige og kvindelige topledere opfylder disse performanceindikatorer.

Afrapporteringen

Projektet afrapporteres i artikler til internationalt peer-reviewed forvaltningstidsskrifter. Minimum to artikler vil blive forfattet i fællesskab og gå på tværs af de tre delprojekter. En artikel skal bidrage til debatten om repræsentativt bureaukrati og gennem analyser synliggøre gevinsten ved at kombinere tanker fra repræsentativ bureaukratiteori med ny-institutionalisme (muligt tidsskrift: Journal of Public Administration Research & Theory ). En anden artikel vil bidrage til debatten om institutioner og aktørers betydning for adfærd. Gennem analyser af data på tværs af de tre delprojekter vil forskellige institutionelle rammer kobles til køn som et personligt karakteristika (muligt tidsskrift: Public Administration). Derudover afrapporteres de tre delprojekter hver for sig i internationale artikler, der forholder sig til problemstillinger, som er særligt relevante i relation til delprojekternes selvstændige fokus. Der er redegjort nærmere for afrapporteringen i beskrivelsen af de enkelte delprojekter. Endelig vil projektet via en afsluttende konferencedag med inviterede gæster fra forskningsverden, relevante ministerier, KL, journalister og diverse fagforeninger formidle resultater til et bredt dansk publikum.

Projektets praktiske gennemførelse

Projektet er planlagt således, at Vibeke Lehmann Nielsen er projektleder for det samlede projekt og ansvarlig for delprojekt 1. Lotte Bøgh Andersen er ansvarlig for delprojekt 2, mens Heidi Houlberg Salomonsen er ansvarlig for delprojekt 3. Tabel 3 viser den praktiske tidsplan for projektet.

Tabel 3: Tidsplan for projektets gennemførelse

Deltagernes forskningsrelationer samt mulighederne for projektets gennemførelse

Vibeke Lehmann Nielsen og Lotte Bøgh-Andersen er ansat på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Bente Bjørnholt og Heidi Houlberg Salomonsen er ansat på Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet. Alle fire er imidlertid bosiddende i Århus, hvorfor mulighederne for samarbejde og koordination mellem alle fire projektdeltagere er meget gunstige. Projektet trækker på en række ressourcepersoner, der har tilkendegivet at ville indgå som sparringspartnere, nemlig professor Søren Winter, lektor Anette Borchorst og professor Carsten Greve. Endvidere gør Vibeke Lehmann Nielsens tilknytning til SFI og samtlige projektdeltageres engagement i ”Netværk for Yngre kvindelige Samfundsvidenskabelige forskere i Århus og Aalborg”, at projektet vil kunne inddrage forskere, der beskæftiger sig med beslægtede problemstillinger og er ansat på SFI (fx forsker Bente Marianne Olsen), FREJA i Aalborg (ph.d.-stipendiat Stine Faber og ph.d.-stipendiat Lotte Mogensen), Institut for Økonomi, Aarhus Universitet (professor Helena Skyt Nielsen) og Handelshøjskolen, Aarhus Universitet (lektor Mette Verner). Med hensyn til de forvaltningsteoretiske problemstillinger vil projektet endvidere trække på medlemmerne af hhv. afdelingen for offentlig forvaltning på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet og organisations- og forvaltningsgruppen på Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet.

Projektdeltagernes kvalifikationer og tidligere indsats på området

Projektdeltagernes forskningsprofiler og kompetencer supplerer hinanden både emnemæssigt og metodisk. Vibeke Lehmann Nielsen forsker bl.a. i markarbejderadfærd (Nielsen, 2006a & 2006b; Nielsen et al., 2006; Nielsen & Lindemann, 2006). Hun har tidligere bidraget til undersøgelsen af køn i den offentlige forvaltning (Nielsen, 2004), ligesom hendes ph.d.-afhandling på baggrund af et stort empirisk materiale indeholdende spørgeskemaer, interviews, føldage og sagsgennemgang belyser en specifik adfærdsparameter i offentlig tilsynsvirksomhed, nemlig graden af forskelsbehandling (2002). Hun har omfattende erfaringer med projektkoordination fra såvel internationale forskningsprojekter og ved SFI. Endelig har Vibeke via sit arbejde på et af de stærkeste reguleringsforskningscentre i verden (RegNet, ANU) opnået et betydeligt internationalt netværk. Lotte Bøgh Andersens forskningsområde er offentligt ansattes adfærd. Hendes tidligere arbejde, som især anvender registerdata, spørgeskemaer og interviews, beskæftiger sig bl.a. med adfærd og performance for folkeskolelærere (Andersen, 2005b), tandlæger (Andersen, 2004; Andersen & Blegvad, 2003 & 2006), dagplejere og pædagoger (Andersen & Andersen, 2001), praktiserende læger (Andersen & Serritzlew, 2007; Serritzlew & Andersen, 2006) og forskere (Andersen et al., 2006). Hun har også bidraget til en række tværgående publikationer om offentligt ansattes adfærd (Andersen, 2005a; Andersen & Serritzlew, 2006; Andersen & Jensen, 2002; Andersen, Pallesen & Serritzlew, 2006). Heidi Houlberg Salomonsens forskning har især omhandlet den danske centraladministration og dens relation til den politiske ledelse, hvor hun har undersøgt politisk rådgivning (Salomonsen, 2003, 2004 & 2007; Salomonsen & Knudsen, 2006) og centraladministrationens rolle i forbindelse med den statslige styring af sundhedsområdet (Salomonsen, 2005 & 2005a). Metodisk arbejder hun primært med case-baseret forskningsdesigns, der anvender en kvalitativ metodologi (Antoft & Salomonsen, 2007, Antoft & Salomonsen, forthcoming; Salomonsen & Bureau, forthcoming), og hun har stor erfaring med interviews samt omfattende dokumentstudier. Senest har hendes forskning omhandlet kommunikation i de nye kommuner (Knudsen & Salomonsen, forthcoming, Salomonsen, forthcoming), hvor der metodisk arbejdes med spørgeskemaer og dokumentstudier. Bente Bjørnholt forsker primært i kvalitetsudvikling og evaluering i offentlige organisationer. Hun har undersøgt institutioners betydning for kvalitetsudvikling på tværs af lande (Van Heffen, Bjørnholt & Van de Kraan, 2006) og serviceområder (Bjørnholt, 2006a; 2004). Derudover har hun forsket i brugerundersøgelsers formål, adfærdsmæssige konsekvenser og virkninger i offentlige organisationer (Bjørnholt, 2006b; Bjørnholt & Lolle, 2006;). Hendes tidligere arbejde bygger primært på kombinationer af blandt andet dokumentstudier og interview (Bjørnholt, 2007a+b) samt spørgeskema data (Bjørnholt, Goul Andersen & Lolle, 2007). Senest har Bente Bjørnholt og Heidi Houlberg Salomonsen arbejdet med køn og ledelsesstil (Bjørnholt & Salomonsen 2007).

Delprojekt 1: Institutioner, køn og offentligt ansattes opgavevaretagelse

Projektdeltagere: Vibeke Lehmann Nielsen

Ca. 300.000 mænd og 600.000 kvinder er ansat i den danske offentlige sektor. Størstedelen af disse er markarbejdere, der i deres daglige virke interagerer med brugerne og træffer beslutninger med direkte virkning for brugere/borgere (Lipsky, 1980). Det har derfor stor betydning, i hvor høj grad disse offentligt ansattes adfærd afhænger af den institutionelle kontekst eller af deres personlige karakteristika. Problemstillingen for delprojekt 1 er derfor, om den institutionelle kontekst betinger køns påvirkning af adfærden.

Vi tager udgangspunkt i de fire skitserede ”initialforskelle” mellem kønnene og undersøger, om vi i offentligt ansattes adfærd kan spore forskelle mellem kønnene, som kan føres tilbage til disse. Tabel 1.1. viser eksempler på forventede adfærdsforskelle.

Tabel 1.1: Forventede adfærdsforskelle

Mht. institutionelle forhold inddrager projektet: 1) ansattes skøn i forhold til formelle regler (Lipsky, 1980: 27; Winter, 2001 & 2002; Brehm & Gates, 1999), og 2) graden af prof. normer knyttet til opgaveudførelsen (Freidson, 2001; Roberts & Dietrich, 1999; Andersen, 2005a) (se overordnet projektbeskrivelse for uddybning heraf). Traditionelt ses skøn og professionelle normer som supplerende måder at regulere ansattes adfærd. Imidlertid scorer visse offentlige jobfunktioner, som skitseret i tabel 1.2, højt, hhv. lavt på begge dimensioner, hvilket gør det relevant at inddrage dem begge. Derfor tester delprojektet følgende hypoteser:

H1: Køn har betydning for offentligt ansattes jobrelaterede adfærd

H2: Jo mindre skøn de lovgivningsmæssige og organisatoriske forhold giver de offentligt ansatte, desto mindre er effekten af køn

H3: Jo flere og stærkere professionelle normer, der er knyttet til de offentligt ansattes jobfunktion, desto mindre er effekten af køn

Design og metode

Tabel 1.2 viser de strategisk udvalgte offentlige jobfunktioner, som sikrer variation på de to institutionelle variable. Desuden er der bevidst valgt ikke-kønsspecifikke jobfunktioner – jf. ønsket om at udvide fokus fra repræsentativ bureaukratiteori’s snævre interessebaseret adfærd – som fx adfærd i voldtægts- og sexchikanesager - til generel ikke kun interessebaseret adfærd.

Tabel 1.2: Valgte jobfunktioner

For hver jobfunktion analyseres både snævre adfærdsmål, som knytter sig til den fagspecifikke opgave, og mere brede adfærdmål. Det gøres, fordi hverken de professionelle normer eller graden af skøn knytter sig til al adfærd i jobfunktionsvaretagelsen. I en og samme jobfunktion er der adfærd, som er mere reguleret end andet. Det er derfor en selvstændig analytisk pointe at undersøge, om køn selv i højt institutionaliserede jobfunktioner (forårsaget af enten professionelle normer eller lavt skøn) kommer til udtryk i de ikke-regulerede elementer af opgavevaretagelsen Mht. datakilder og dataindsamlingsmetoder benytter projektet de i tabel 1.3 nævnte metoder og kilder, der skal bruges til at indfange forskellige aspekter af adfærd (offentlige ansattes selvbeskrivelser af adfærd, dokumenteret adfærd og brugernes beskrivelser af de offentligt ansattes adfærd).

Tabel 1.3: Data

Via dataindsamling sikres kontrol for tredjevariable vedr. fx kønsdiversitet i medarbejdergruppen, graden af jobsocialisering og ledelsesmæssig kontrol samt andre personlige karakteristika end køn – fx alder og etnicitet.

Publikationer

Udover bidrag til de tværgående publikationer munder delprojektet ud i 4 internationale artikler om køn, institutionaliseringsgrad og adfærd i forhold til forskellige elementer af markarbejdernes adfærd fx i forhold til klienter/brugere, ledere og kollegaer. Artiklerne søges publiceret i(Public Administration, JPART, SPS, Journal of Public Administration and Management og Administration & Society)

Delprojekt 2. Diversitet, adfærd og performance

Ansvarlig: Lotte Bøgh Andersen

Offentlige organisationer har ansatte med vidt forskellige personlige karakteristika, og kønssammensætningen varierer fra organisation til organisation. Men betyder disse forskelle noget? Delprojektets problemstilling er, hvorvidt køn og organisatorisk kønsdiversitet betyder noget for offentligt ansattes adfærd og for organisatorisk performance . Delprojektets teoretiske model (se figur 2.1) testes for folkeskoler, universitetsinstitutter og to statslige styrelser.

Figur 2.1: Teoretisk model

Projektet undersøger adfærd på individniveau og performance på organisationsniveau. Organisatorisk performance forstås som den grad, hvormed organisationen lever op til de fastsatte krav. Adfærd forstås som den grad, som de offentligt ansattes handlinger afspejler de fire initiale evne- og dispositionsmæssige forskelle: Hvor systematisk sker opgavevaretagelsen, i hvor høj grad udviser de ansatte empati, hvor mange funktioner varetager de samtidigt, og i hvor høj grad konkurrerer de? Som nævnt forventes køn at have betydning for disse adfærdsparametre. Langt de fleste offentlige opgaver inddrager imidlertid flere ansatte og forskellige kompetencer, hvorfor vi bliver nødt til at se ud over individniveauet. Diversitetslitteraturen (se fx White & Rice, 2005; Bell, 2006; Murrell & James, 2001) argumenterer for, at kønsdiversitet forbedrer performance, fordi stigende demografisk heterogenitet øger en gruppes kognitive ressourcer og evner til at løse komplekse problemer (Webber & Donahue, 2001: 144). I forlængelse heraf forventer vi, at organisatorisk performance via forskellighed på de fire adfærdsparametre afhænger af den organisatoriske kønsdiversitet forstået som den kollektive blanding af mænd og kvinder (Thomas, 1995: 246).

De fleste studier finder svage positive sammenhænge mellem kønsdiversitet og performance (Lee & Farh, 2004; Dwyer, Orlando & Chadwick, 2003; Kochan et al., 2003; Webber & Donahue, 2001). De skelner dog ikke mellem mere og mindre institutionaliserede områder. Som nævnt forventer vi, at betydningen af køn (og dermed også af kønsdiversitet) afhænger af institutionaliseringsgraden , hvilket i dette delprojekt forstås som omfanget af formelle regler og professionelle normer (Andersen, 2005a: 19-31).

Selvom delprojektets hovedfokus er på betydningen af organisatorisk kønsdiversitet, tester vi også (i forlængelse af problemstillingen i delprojekt 3) betydningen af ledelsens køn, ligesom der kontrolleres for sektorrelevante variable (fx elevernes sociale baggrund). Delprojektets forskningsdesign er udarbejdet med henblik på at optimere testen af følgende hypoteser:

(1) Jo lavere institutionaliseringsgrad, jo mere betyder offentligt ansattes køn for deres adfærd og dermed for den organisatoriske performance

(2) Jo større kønsdiversitet der er i en offentlig organisation, jo højere performance har organisationen

Vi undersøger folkeskoler, universitetsinstitutter og statslige styrelser (Udlændingeservice og Fiskeridirektoratet), fordi der internt på disse områder er variation i såvel kønsdiversitet som institutionaliseringsgrad. Vores indledende undersøgelser peger således på, at de professionelle normer på universiteterne er stærkere for forskning end for undervisning, og samme forskel kan identificeres på folkeskoleområdet for læseundervisning sammenlignet med samfundsfagsundervisning. For hver af de to styrelser undersøges sagsbehandlingstid og -kvalitet på områder, hvor de formelle regler giver hhv. stærke og svage institutionelle bindinger. Tabel 2.1 viser, hvorledes de udvalgte performanceindikatorer sikrer variation i institutionaliseringsgraden på forskellige opgaveområder internt i de fire sektorer.

Tabel 2.1: Performanceindikatorer efter sektor og institutionaliseringsgrad

Dataindhentningen består af følgende elementer, der skal validere hinanden i forhold til at undersøge køn, adfærd og organisatorisk performance:

1)      Spørgeskemaundersøgelser om offentligt ansattes selvrapporterede adfærd med i alt 200 ansatte pr. sektor (10 universitetsinstitutter, 10 folkeskoler samt Fiskeridirektoratet og Udlændingeservice)

2)      Ikke-selvreferende adfærdsmål (fra registre, observation og sagsgennemgang)

3)      Performancedata fra universiteternes publikationsdatabaser, Undervisningsministeriets registre og styrelsernes resultatopgørelser

4)      Indhentning af 1.000 spørgeskemaer vedr. studerendes tilfredshed (100 skemaer pr. institut)

5)      Kodning af styrelsers målopfyldelse af kontrakter (datafællesskab med delprojekt 3)

Ud over bidraget til projektets tværgående publikationer forventes delprojektet at munde ud i tre internationale artikler hhv. om diversitets betydning for performance ( Public Administration ), om institutionaliseringsgradens betydning for sammenhængene mellem køn, adfærd og performance ( Journal of Public Administration Research & Theory ) og om professionelle normers betydning for adfærden i den offentlige sektor ( International Public Management Journal ).

Delprojekt 3: Ledelse, institutioner, køn og performance i statslige styrelser

Projektdeltagere: Heidi H. Salomonsen og Bente Bjørnholt

Lederne af offentlige organisationer har forskellige personlige karakteristika, som potentielt kan have betydning for adfærd og performance. Delprojekt 3 undersøger, om lederes køn påvirker deres individuelle adfærd og offentlige organisationers performance, og om denne sammenhæng afhænger af institutionelle forhold. Empirisk undersøges danske statslige styrelsers og styrelsesdirektørers performance ved kontraktstyring. Kontraktstyring defineres som målfastsættelsesprocessen, kontrakters indhold, karakter og grad af målopfyldelse.

Tidligere studier har vist, at ledelsesadfærd har betydning for offentlige organisationers performance (Boyne & Gould-Williams, 2003; Boyne et al., 2005), ligesom ledernes køn påvirker deres adfærdsbeskrivelser (Eagly, Johannesen-Schmidt & Van Engen, 2003). Mænd beskriver primært deres ledelse som fokuseret på performancemål og kontrol, hvilket litteraturen betegner som transaktiv ledelse. Kvinder beskriver derimod typisk deres ledelse som visionær, tillidsskabende og medarbejdercentreret, hvilket betegnes som transformativ ledelse (Bass, 1990a). En lignende sondring findes i køns- og ledelseslitteraturen mellem maskuline ledelsesformer med systematisk tænkning, instrumentelle rationelle overvejelser, kontrol og konkurrence og feminine ledelsesformer med empati, helhedsorientering og deltagelsesorientering (Marshall, 1993; Alvesson & Billing, 2000; Billing, 2004). Der er dog ikke identificeret en entydig sammenhæng mellem ledernes biologiske køn og deres ledelsesadfærd (Alvesson & Billing, 1997 & 2000; Eagly & Johannesen-Schmidt, 2001). Projektet undersøger en sådan sammenhæng, og vi forventer på baggrund af initialforskellene, at kvindelige ledere handler mindre systematisk, mere empatisk og mindre konkurrenceorienteret. På grund af mænds større initiale evne til systematik forventes de generelt at være bedre til at tilpasse sig instrumentelle rationelle styringsformer, som bl.a. kendetegner New Public Management (Barry, Berg & Chandler, 2006; Thomas & Davies, 2002). Denne sammenhæng forventes forstærket for et instrumentelt rationelt ledelsesinstrument som kontraktstyring (Greve, 2000), hvorfor delprojektets overordnede hypotese er:

H 3-1: Ved kontraktstyring har mandlige styrelsesdirektører en højere grad af målopfyldelse end kvindelige direktører.

Jf. den teoretiske model i figur 3.1 forventes direktørernes køn at påvirke målopfyldelsen direkte (pga. mandlige direktørers større tilpasningsevne til kontraktstyringen) samt indirekte via målfastsættelsesprocessen og kontraktens indhold. Målfastsættelsesprocessen forstås som dialogen mellem direktør og departementschef forud for kontraktindgåelse.

Figur 3.1: Delprojektets teoretiske model

Tabel 3.1 eksemplificerer konkrete delhypoteser.

Tabel 3.1: Eks. på delhypoteser

Det er dog ikke givet, at køn under alle omstændigheder påvirker direktørernes adfærd og performance. På baggrund af litteraturen om køn og ledelse (Alvesson & Billing, 2000; Eagly & Johannesen-Schmidt, 2001; Saidel & Loscocco, 2005) forventes, at en række institutionelle og organisatoriske forhold begrænser ledelsesrummet og derigennem formindsker effekten af køn. Tabel 3.2 viser de institutionelle og organisatoriske forhold, som projektet inddrager.

Tabel 3.2: Institutionelle og organisatoriske forhold

Delprojektet består af to analyser, der indfanger ledelses hhv. faktiske adfærd og deres selvrefererede beskrivelser heraf:

• En kvantitativ analyse, der identificerer køns betydning for kontraktadfærd på tværs af samtlige danske styrelser over tid. Datagrundlaget er årsrapporter og direktør- og resultatkontrakter indsamlet med fem års intervaller siden 1990. Kodningen af kontrakter er fælles med Anne Binderkrantz og Jørgen Grønnegård Christensen, der i efteråret 2006 fikbevilget penge til denne dataindsamling af FSE. Denne analyse indfanger direktørernes faktiske adfærd
• En kvalitativ analyse af direktørernes selvrefererede beskrivelser af målfastsættelsesprocessen på baggrund af semistrukturerede interviews med samtlige nuværende styrelsesdirektører.

Publikationer:

Foruden bidrag til projektets tværgående publikationer forventes delprojektet at munde ud i tre internationale artikler om:

Køn, ledelse og performance til Public Management Review 

Køn og kontraktstyring til Public Administration eller Human Relation

Køn og ledelsesstil til Skandinavien Journal of Management